摘要
不起訴權是檢察權中公訴權的重要組成部分，我國不起訴制度的形成和發(fā)展有傳統(tǒng)文化思想的傳承，也受到近現代刑罰目的基本理念轉變的影響，更有當下刑事政策指導。不起訴制度的發(fā)展經歷了由不起訴到免予起訴再到不起訴的轉變，不起訴制度的理念在不斷更新，成為推動輕罪治理現代化的重要法制手段。但在不起訴權的具體適用中，仍然存在著適用標準模糊、不起訴決定狀態(tài)不確定、審批程序繁瑣、行刑反向銜接不暢等問題。對此，本文從明確標準、簡化流程、確定不起訴決定效力，解決行刑銜接法律沖突等問題著手，提出完善不起訴權合理適用的建議。
關鍵詞 不起訴權 適用標準 程序性權力 實體效力
引言
根據《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機關的不起訴權是指，人民檢察院對公安機關偵查終結的案件進行審查后，認為犯罪嫌疑人的行為不符合起訴條件，依法不將犯罪嫌人移送人民法院進行審判而終止訴訟程序的決定的權力?！缎淌略V訟法》規(guī)定了三種不起訴類型：一是依據刑法規(guī)定不應追究刑事責任的法定不起訴；二是犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的酌定不起訴（也稱相對不起訴）；三是案件經過補充偵查后仍證據不足的不起訴（也稱存疑不起訴）。司法實踐中，法定不起訴和證據不足不起訴出現的爭議較少，本文將以酌定不起訴為研究對象，從我國不起訴制度的思想淵源、新中國不起訴制度的形成發(fā)展、檢察機關不起訴權的性質等方面探討檢察機關不起權適用的困境并提出粗淺的完善建議。
一、不起訴制度的思想淵源
制度是組織或者社會為達成某種目標制定的具有普遍約束力的規(guī)范和原則，以確保權力運行的合法性和公正性。無論是國家制度、法律制度還是組織內部制度都是社會發(fā)展的產物。制度的形成是一個較為漫長和復雜的過程，從中國法制史的發(fā)展看，不起訴制度是現代法律制度，古代歷朝歷代并沒有不起訴這個法律名詞，雖然不起訴制度是現代才確立的制度，但它的形成卻與各朝代寬免刑罰的理論和實踐傳統(tǒng)有著無法割裂的思想傳承。
（一）中國古代的赦免制度
中國古代有“嚴刑峻法”、“治亂世用重典”的傳統(tǒng)，但也有“因時而赦”的傳統(tǒng)?；实奂次弧⒏哪晏?、冊封皇后、立太子、平定叛亂、開疆拓土、遇天災疫情都能成為赦免的理由。赦免有利于社會安定、安撫百姓，服從統(tǒng)治。周朝有三赦之法即“壹赦曰幼弱，再赦曰老耄，三赦曰蠢愚”，意思是對年齡幼小者、耄耋者、癡呆者犯罪應予赦免。秦、漢頻繁使用大赦，且無明顯約束，至隋唐時，“十惡”罪行被排除在赦免之外，這就是“十惡不赦”成語的由來。統(tǒng)治者赦免主要針對小過，今天的情節(jié)顯著輕微或輕微不起訴，可以說是秉承了“十惡不赦”的思想基因。
（二）寬嚴相濟的傳統(tǒng)文化思想
現代不起訴制度是我國寬嚴相濟刑事政策的具體落實。寬嚴相濟的思想在我國有著深厚的歷史淵源。《左傳·昭公十二年》記載：仲尼曰：寬以濟猛，猛以濟寬，政是以和?！薄吨芏Y》中大司寇的職責有三：一曰刑新國用輕典，二曰刑平國用中典，三曰刑亂國用重典”?！懊鞯律髁P”是西周時期確立的法治指導思想，要求統(tǒng)治者注重德教，審慎使用刑罰，旨在實現社會和諧與長治久安?？梢钥闯觯覈F代不起訴制度理念延續(xù)了中國古圣先賢的優(yōu)秀法律文化和法治思想的精髓，體現了中國法律文化的傳承。
二、新中國不起訴制度
（一）不起訴制度的確立和發(fā)展
早在蘇維埃政府時期，1931年12月31日通過的《處理反革命案件和建立司法機關的暫行程序》中就有“對...首要份子應當嚴厲處置（如宣告死刑等），對附和分子，應當從寬處置?！钡囊?guī)定。新中國成立后，不起訴一詞首次出現在1954年9月21日全國人大通過的《中華人民共和國檢察院組織法》中，該法第11條第2款規(guī)定：公安機關提起的刑事案件，偵查終結后，認為需要起訴的，應當依照法律的規(guī)定移送人民檢察院審查，決定起訴或者不起訴。第一次以立法形式確立了不起訴制度。但在1956年又提出“免予起訴”一詞，“免予起訴”源于審判日本戰(zhàn)犯時期，全國人大通過的《關于處理在押日本侵略中國戰(zhàn)爭犯罪分子的決定》第1條規(guī)定：對于次要的或者悔罪表現好的日本戰(zhàn)爭犯罪分子，可以從寬處理，免予起訴?！逼浜蠖曛校庥杵鹪V逐漸成為刑事訴訟的一項固定制度，并被我國第一部刑事訴訟法以法律形式確立。1979年我國第一部《刑事訴訟法》第101條規(guī)定：依照刑法不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以免予起訴?！泵庥杵鹪V制度賦予檢察機關在審查起訴階段定罪免刑的自由裁量權。但1979年《刑事訴訟法》第3條規(guī)定“審判由人民法院負責”，定罪和量刑是審判權的核心內容，顯然101條的規(guī)定與第3條之間存在檢察權超越審判權的矛盾，使檢察權中的起訴權具有了裁判性質的權力，被稱為“檢察裁判權”。而1979年《刑事訴訟法》所規(guī)定的不起訴，只能對第11條所規(guī)定的六種不應追究刑事責任的犯罪行為作出，也就是說，此時的不起訴適用的對象只是無犯罪行為或者不應追究刑事責任的嫌疑人。由于免予起訴制度在理論上超出了檢察權的權限，在法理上無法自圓其說，司法實踐中也常為人所詬病，1996年在修改刑事訴訟法時，廢除了免予起訴制度，新增了酌定不起訴制度和證據不足不起訴制度，對于不應追究刑事責任的行為，仍保留了檢察機關的不起訴權。自此，免予起訴制度退出了刑事法律的歷史舞臺，1996年《刑事訴訟法》確立了不起訴的三種類型：法定不起訴、酌定不起訴（也稱相對不起訴）、證據不足不起訴（也稱存疑不起訴）。
（二）不起訴制度的新成員
1996年后，我國刑事訴訟法又經歷了2012年和2018年兩次修改。隨著對未成年人保護理念的加強和非犯罪化的趨勢，2012年刑事訴訟法增設未成年人刑事案件的附條件不起訴制度，2018年刑事訴訟法增設認罪認罰案件特別不起訴制度。
1.未成年人刑事案件附條件不起訴制度
2012年修改的《刑事訴訟法》在特別程序編增設了未成年人刑事案件附條件不起訴，第271條規(guī)定：對于未成年人涉嫌刑法分則第四章、第五章、第六章規(guī)定的犯罪，可能判處一年以下刑罰，符合起訴條件，但有悔罪表現的，人民檢察院可以作出附條件不起訴的決定。”從法條可以看出，未成年人所犯之罪是符合起訴條件的，但檢察機關可以根據案件情節(jié)作出不起訴決定，但這個不起訴決定是附條件的，在考察期內這些條件滿足后，檢察機關才能作出不起訴決定，這時候的不起訴決定屬于相對不起訴范圍，如果不能滿足這些條件，則檢察機關必須提起公訴。
2.認罪認罰從寬案件中的特別不起訴制度
2018年修改的《刑事訴訟法》增加第15條：犯罪嫌疑人、被告人自愿如實供述罪行，承認指控的犯罪事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理；第182條：犯罪嫌疑人自愿如實供述涉嫌的犯罪事實，有重大立功或者案件涉及國家重大利益的，經最高人民檢察院核準，公安機關可以撤銷案件，人民檢察院可以作出不起訴決定，也可以對涉嫌數罪中的一項或者多項不起訴。這里的認罪認罰不起訴，主要針對罪行較為嚴重的犯罪，如果犯罪行為符合重大立功或者案件涉及國家重大利益、經最高人民檢察院核準條件后，可以對嫌疑人作出不起訴決定，也是屬于相對不起訴范圍。
新中國不起訴制度從無到有，從稚嫩到成熟，不起訴權適用范圍逐步擴展，內容不斷豐富。不起訴制度雖然日漸成熟，但不起訴權在適用過程中卻也有自己的困境。
三、不起訴權適用的困境
不起訴權是檢察權中公訴權的重要組成部分，它包含了作出起訴決定、不起訴決定生效后對被不起訴人的處理、對不起訴權的制約、救濟等權力內容。隨著寬嚴相濟刑事司法政策的推行及輕罪案件增多，不起訴適用率增幅顯著，且多為酌定不起訴類型。由于不起權適用理念轉變和寬嚴相濟刑事政策的落地走實，不起訴權的適用早已不是從前的“裹腳婦人”，每走一步都顫顫巍巍，現在正邁著穩(wěn)建步伐前進。盡管如此，在依法依規(guī)合理適用不起訴權的同時，不起訴權仍然面臨著困境。
（一）立法模糊使不起訴標準較難把握
《刑事訴訟法》共308條，僅有2個法條涉及“情節(jié)”的不起訴標準，第177條第2款：“對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定?！钡?6條規(guī)定的法定不起訴中，“情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪的”，但情節(jié)輕微和情節(jié)顯著輕微應該具有什么樣的核心標準，刑法和刑事訴訟法并無更多詳細規(guī)定，實務中該如何把握，大多靠檢察官對法條的理解和長期的辦案經驗予以把握，使得不起訴標準具有較強的主觀性，而且這個標準會因人而異，勢必帶來相同或類似案件，因承辦人不同而處理結果不同的后果。
（二）不起訴決定的作出程序繁瑣影響不起訴適用率
修改前的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）第286條規(guī)定：“人民檢察院對于退回補充偵查的案件，仍然認為證據不足，不符合起訴條件的，經檢察委員會討論決定，可以作出不起訴決定”；該規(guī)則第289條規(guī)定：“人民檢察院對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，經檢察委員會討論決定，可以做出不起訴決定?！毕鄬Σ黄鹪V、存疑不起訴，均需提交檢委會討論決定后才能作出，而且決定生效后還應向同級人大、政法委和上級檢察機關備案，有的不起訴案件還要經過人民監(jiān)督員表決通過。當然這是防止不起訴權濫用的措施，也是堅決打擊犯罪，不放縱犯罪的使命使然。對于案情復雜、疑難的案件，確有必要提交檢委會討論，但對一些相對簡單的案件，提交檢委會實際上是走流程，但這個流程需要準備很多上會資料，使承辦人疲于應付。2019年修改后的《規(guī)則》將三種不起訴決定權賦予檢察長，但案件終身糾錯機制，使得檢察長承擔的辦案風險責任過于沉重，會考慮責任風險的發(fā)散而決定提交檢委會討論，這樣不起訴案件的審批還是又回到從前。同時，考慮工作量問題和規(guī)辟辦案風險責任，可訴可不訴時，辦案人員往往會選擇提起公訴，在一定程度上影響了不起訴適用率。
（三）不起訴權的性質定位使權力結果處于不確定狀態(tài)
不起訴權是公訴權中的重要權力，檢察機關在辦理刑事案件時，需要根據案件情節(jié)決定是否起訴，如果選擇不起訴，則需行使不起訴權，即檢察機關審查刑事案件后，認為犯罪嫌疑人的行為不符合起訴條件，依法終止刑事訴訟程序，不將嫌疑人提交法院審判追究刑事責任的權力。檢察機關的不起訴決定看似與法院的免刑不罰的后果相同：在押的嫌疑人應立即釋放，解除查封、扣押、凍結并作出處理，但不起訴權與審判權是權力性質完全不同的兩種權力，審判權是對嫌疑人定罪量刑的實質性裁量權，裁判結果具有確定性，而不起訴決定是程序性的裁量權，決定刑事訟訴程序是否繼續(xù)，它對案件事實進行認定，但并不能定罪，它可以被撤銷，可以被公安機關提起復議、復核，可以被被害人直接向法院提起自訴，將公訴案件轉為自訴案件，可以被被不起訴人向作出不起訴決定的檢察機關申訴?？梢钥闯龇善鋵嵅]有明確檢察機關不起訴實質效力，它隨時處于被推翻的狀態(tài)。
（四）不起訴案件行刑反向銜接停留在形式銜接，使銜接存在諸多障礙
行刑反向銜接主要存在于酌定不起訴中。在《刑事訴訟法》和《規(guī)則》中都有明確規(guī)定，刑訴法第177條第3款規(guī)定：...對被不起人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應當提出檢察建議，移送有關主管機關處理，有關主管機關應當將處理結果及時通知人民檢察院。”《規(guī)則》第373條第2款規(guī)定：“對被不起訴人需要給予行政處罰、政務處分或者其處分的，經檢察長批準，人民檢察院應當提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送有關主管機關處理，并要求有關主管機關及時通報處理情況?！薄缎姓幜P法》第27條對行刑反向銜接也作出了規(guī)定。雖然法律和司法解釋都已明確規(guī)定，對需給予行政處罰的檢察機關應當提出檢察意見移送主管機關處理，但這一規(guī)定并未得到件件落實，移送的事經常被遺忘，這個問題通過強調倒是容易解決，但行刑反向銜接并不僅僅移送和接收這兩件事，其中涉及《規(guī)則》第373條第1款規(guī)定的非刑罰處罰方式的責任性質及監(jiān)督問題、檢察機關作出非刑罰處罰后是否仍需將案件移送行政機關處罰問題、刑行責任輕重失衡等問題，特別是責任失衡問題，由于刑事法律和行政法律在制定時并沒有系統(tǒng)衡量刑事責任和行政責任的配套問題，存在行政處罰高于刑事處罰的情況。
上述不起訴權適用面臨的困境產生的原因，筆者認為主要是由于適用不起訴的理念、法律對不起訴權的權力定位及法律規(guī)定不配套而產生。下面筆者將從不起權的權力結構、權力性質、產生的理論依據等方面對不起訴權適用困境原因進行分析。
四、不起訴權適用困境產生原因分析
本文將從不起訴權的裁量權屬性、不起訴裁量權的理論基礎、不起訴權的性質、行刑反向銜接的法律銜接等層面對適用困境原因進行分析。
（一）裁量權屬性及立法模糊使不起訴標準因人而異
我國憲法明確規(guī)定：檢察機關是法律監(jiān)督機關。檢察權是國家賦予檢察機關對國家憲法、法制的統(tǒng)一、正確地執(zhí)行監(jiān)督的權力，是國家權力在社會生活中的體現。檢察權主要包括：刑事訴訟監(jiān)督權、民事、行政、公益訴訟監(jiān)督權、刑事執(zhí)行活動監(jiān)督權、特別職務犯罪監(jiān)督權等。其中刑事訴訟監(jiān)督權主要包括審查逮捕權、公訴權等，公訴權則是檢察機關的核心司法權能。起訴權是檢察機關在刑事訴訟中代表國家行使法定職權，體現國家對犯罪分子的強制追訴。公訴權的主要權能有：審查起訴權、提起公訴權、出庭支持公訴權、量刑建議權、變更和追加起訴權、抗訴權、撤回起訴權、不起訴權等。檢察官對案件審查后，需要作出提起公訴或者不起訴選擇，這種選擇權被稱為起訴裁量權，不起訴權當然也具有了裁量權的內函。既然具有裁量性質，就不可避免地有主觀成分包含其中，加上法律并沒有對適用不起訴規(guī)定便于操作的客觀標準，則易出現同案不同處理結果的現象，使不起訴標準的掌握因人而異。
（二）不起訴裁量權產生的理論對不起訴適用產生影響
說到裁量權，人們首先想到的是法官的自由裁量權，但檢察官行使不起訴權過程中，肯定也是有自由裁量權的?！恫既R克法律大辭典》對自由裁量權的定義是：自由裁量權是指在公共職能領域內，在法律授權某種情境中，根據自己的判斷和理智而不是以人的控制之下做出的官方行為的權力。”可見，檢察官在審查案件后，選擇提起公訴，還是作出不起訴決定，就是檢察官的自由裁量權，運用在起訴程序即是起訴裁量權，運用在不起訴程序則是不起訴裁量權。
長期以來，我國對于犯罪行為一直保持著“嚴厲打擊”的指導思想，檢察機關對于犯罪嫌疑人則是“構罪即捕，構罪即訴”，不放縱任何犯罪行為，其實這是起訴法定主義理論的根深蒂固。起訴法定主義由刑罰報應主義而產生，主張有罪必訴，有罰必罰。刑罰報應主義產生于19世紀20年代前，認為對犯罪行為必須嚴懲不貸，這是犯罪分子應當受到的報應。19世紀末，隨著刑罰目的主義觀的出現，強調刑罰的目的在于預防犯罪和教育挽救，隨之起訴便宜主義應運而生，19世紀末，德國刑事訴訟改革用于應對起訴法定主義導致的司法資源浪費。起訴便宜主義考慮刑事訴訟中諸多利益關系，并對這些利益進行權衡選擇。隨著起訴便宜主義的產生，使起訴權裁量權引入刑事訴訟制度。起訴便宜主義是訴訟經濟、刑罰目的觀轉變、及公共利益需要的必然結果。
而自改革開放后，我國的刑事犯罪特征也發(fā)生著變化，嚴重暴力刑事犯罪下降，輕犯罪案件比例增長。雖然不起訴裁量權并未在法條中具體出現，但寬嚴相濟、可訴可不訴的堅決不訴等刑事政策的貫徹落實，足以說明我國刑事訴訟程序包函著起訴便宜主義的理念，但在我國三種不起訴形式中，只有酌定不起訴吸收了起訴便宜主義的思想，因此也可以說，不起訴載量權只能運用在酌定不起訴中。
雖然，當前輕罪治理已成為檢察機關重要課題，但起訴法定主義的思想觀念并不能從辦案人員的思維習慣中一鍵刪除，仍然還是害怕不起訴權被濫用，放縱了犯罪，因此又通過制定內部機制如層層審批制、辦案風險責任制等，以管住不起訴載量權的適用，從而影響了不起訴的適用率。
（三）不起訴權的性質是影響不起訴決定穩(wěn)定性的主要原因
檢察機關不起訴決定作出后所產生的結果，看似與法院免予刑事處罰相同，很多人認為不起訴權實際上具有裁判權的實質。我國《刑事訴訟法》第12條規(guī)定：“未經人民法院依法判決，對任何人都不得確定有罪?！彼灾挥腥嗣穹ㄔ河写_定有罪的權力，檢察機關的不起訴決定，使案件不進入審判程序，使訴訟程序終止在審查起訴環(huán)節(jié)，不起訴權并不具有定罪的權力，不起訴決定也不具有確定有罪的法律效力，但檢察機關卻有著認定犯罪嫌疑人有罪，可以不向法院提起公訴的權力，不起訴決定成為程序出罪的決定。因此，不起訴權是程序性權力，并不具有裁判權性質。不起訴權的程序權性質，使不起訴決定處于一種被終止的程序隨時被激活的狀態(tài)，從而使不起訴決定具有了不確定性特征。
當然，并不能因為不起訴權的程序權性質，就否定不起訴決定的實體意義。不起訴決定一方面終止了訴訟程序，一方面使嫌疑人不再受到具體刑罰處罰，因此并不能否定不起訴決定的實體效力。
（四）法律體系未形成，使行刑銜接不順
《刑事訴訟法》和《規(guī)則》都規(guī)定，對被不起訴人需要給予行政處罰的，應當提出檢察意見并移送主管機關。制作檢察意見、移送主管機關這兩件事非常容易實現，但行刑反向銜接不只是制作法律文書和移送主管機關這兩個工作完成就叫行刑反向銜接，隨著行刑銜接工作的不斷深入，很多法律問題日漸凸顯，阻礙了銜接工作的順暢進行。
首先，刑法第37條規(guī)定對免予刑事處罰的被告人可采取訓誡、賠償損失、禁止人事相關職業(yè)等非刑罰性處置措施?！兑?guī)則》第373條規(guī)定對被不起人予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失等非刑罰性處罰措施。而這些非處罰性措施又和行政責任和民事責任形式相同，如果司法機關處以被不起訴人或被告人這些措施，被告人或者被不起訴人還需要再承擔行政責任嗎？這些非刑罰性處罰措施是刑事責任還是行政責任也是見仁見智。這個法律問題不解決，則會出現行刑銜接工作操作不順。
其次，《刑事訴訟法》和《規(guī)則》都規(guī)定對需要給予行政處罰、行政處分的，移送主管機關，但并未說明“需要”應具有什么樣的標準，凡是作出不起決定的都需要移送主管機關，還是要區(qū)別情況予以確定，這些都沒有以法律或政策形式確立下來，易使銜接雙方因理解不同而產生歧義，使銜接工作出現相互推諉。
最后，檢察機關基于自首、退贓退賠等情節(jié)和從輕、減輕認定，但行政機關進行處罰時，他們所認定的從輕、減輕情節(jié)與刑法規(guī)定并不相同，因此自首等從輕、減輕情節(jié)并不能成為行政處罰的從輕、減輕情節(jié)，從而出現行政處罰力度高于刑事處理的情形。如一起涉嫌虛開增值稅專用發(fā)票案，因涉案金額十余萬，嫌疑人有自首、退賠、認罪認罰等情節(jié)，對嫌疑人作出不起訴決定，之后檢察機關制作檢察意見移送稅務機關處罰，根據稅法相關規(guī)定，稅務機關對被不起訴人作出罰款30萬元的處罰。這樣的處罰結果，當事人明顯無法接受，認為還不如去坐幾年牢。
由于在銜接工作中，行政機關和檢察機關沒有統(tǒng)一的認定標準，雙方只是適用自己的法律法規(guī)和政策，各行其道，沒有形成系統(tǒng)的規(guī)定，勢必造成銜接工作的重重障礙，使銜接工作不順暢。
五、不起訴權適用的完善建議
不起訴制度通過優(yōu)化司法資源配置、促進社會和諧穩(wěn)定、強化法律監(jiān)督等方式對法律體系產生積極貢獻。不起訴權在司法實踐中的適用困境，筆者建議從以下幾方面進行完善。
（一）明確不起訴權適用標準
這里的不起訴權適用標準，主要指酌定不起訴。我國刑法設定了483個罪名，如何明確每一個罪名的不起訴適用標準（嚴重暴力犯罪可能不涉及不起訴適用問題），確實是個復雜的工程。筆者認為，首先是通過司法解釋或者專門制度規(guī)定不起訴標準，將罪名歸類，細化審查標準，使每類罪名都能對應到不起訴標準。其次，通過發(fā)布指導性案例、典型案例，明確不起訴權適用標準，為辦案提供參考。
（二）適當簡化不起訴審批流程
目前，每一個擬作出不起訴的案件，均要經過檢察官聯席會議或者刑事專業(yè)委員會討論后，由檢察長或者檢委會決定。筆者認為，可以根據案件的難易復雜程度對案件分流，對一些事實清楚，證據確實充分的簡單案件，經討論，可放權由承辦檢察官決定，并且對此類案件適用速裁程序模式，簡化審查法律文書的制作，減少工作量。對疑難復雜案件則嚴格按流程審批。同時在辦案風險責任方面，不能無限擴大不起訴不當的風險責任，減少辦案人員合理適用不起訴權時的心理壓力。
（三）明確不起訴決定的實體法律效力
不起訴權雖然是程序性的權力，不能對嫌疑人定罪量刑，但不起訴決定作出后，產生的結果與免予刑事處罰的相似，因此不能否認不起訴決定實際上所具有的實體法律效力。“日本有學者主張賦予不起訴以實體確定力，而且主張在沒有任何理由取消不起訴決定權之后又惡意進行公訴的，構成公訴權濫用”。目前，我國刑事訴訟法對不起訴決定效力的態(tài)度不明，也沒有任何司法解釋對不起訴決定的實體效力作出說明或規(guī)定。筆者認為，鑒于不起訴決定實際具有的作用和功能，明確其實體法律效力，使不起訴權適用更好地發(fā)揮輕罪治理功效。
（四）盡快形成行刑反向銜接法律系統(tǒng)
“兩法銜接”工作已開展近十年，行刑反向銜接工作也開展有一段時間，特別是行刑反向銜接工作納入深化改革的內容，但對銜接的實質性問題，仍然處于銜接主體各行其是的狀態(tài)，這并不利于行刑反向銜接工作的長遠發(fā)展，不僅需要解決非刑罰處罰措施的責任歸屬問題，更需要解決雙方法律法規(guī)政策的互認問題，改變銜接主體對方處罰與我無關的現狀，還需要通過銜接主體雙方達成共識，共同努力推動行刑反向銜接工作向縱深發(fā)展，行刑反向銜接立法規(guī)范勢在必行。
合理適用不起訴權，充分發(fā)揮不起訴權在輕罪治理方面的特殊功能，體現不起訴權自身價值，是檢察機關的重要課題，檢察機關應敢于、善于適用不起訴權，使不起訴權發(fā)揮極致，同時又要防止不起訴權濫用，建全完善不起訴權制約機制。
參考文獻
[1]劉曉光，《試論我國刑事不起訴制度的改革與完善》；
[2]陳衛(wèi)東 ,《檢察機關適用不起訴權的問題研究與對策研究》，《中國刑事法雜志》。
作者尹靈小玉系湖南省懷化市洪江人民檢察院副檢察長；楊紫丹系湖南省懷化市洪江人民檢察院干警
責編：李翔
一審：李翔
二審：伏志勇
三審：萬朝暉
來源：湖南法治報
